我国政府出台IT项目监理制度的初衷是期望有助于解决信息化（特别是政府信息化）项目建设中出现的诸如质量不合格、超工期、超预算等问题。这样的出发点无疑是好的，但不是所有的IT项目都符合监理的条件，单靠监理无法解决目前信息化项目建设中出现的种种问题。本文认为，咨询、代理、监理各有自身的适用条件和角色定位，监理无法替代咨询和代理，咨询、代理、监理共同发挥作用才有希望较好地解决目前IT项目建设中出现的问题。

　　IT监理是信息技术相关工程项目监理的简称，后文中的信息化工程监理、信息系统工程监理同义，均简称IT监理。我国各级政府出台的监理制度主要是针对政府直接或间接投资的政府信息化工程的，企业信息化工程如果不涉及国家安全或生产安全则未强制要求实行监理。因此，本文主要探讨政府信息化建设工程监理中存在的问题。   

　　一、我国IT监理制度的出台背景与建设现状  

  
　　1．解决政府信息化建设中出现的种种问题是监理制度出台的初衷  

  
　　信息化建设水平是衡量一国综合实力的重要指标之一，因此无论发达国家还是发展中国家对信息化建设都给予了充分的重视，各种信息化工程项目的发展如火如荼。信息化建设对于推动经济、社会发展和人类生活的改善起到了巨大的推动作用。然而信息化项目建设是一项十分复杂的系统工程，由于认识和管理机制建设的滞后，人们对信息化建设项目的管理水平还远未达到像管理建筑工程等传统项目那样驾轻就熟，信息化建设项目失败的例子比比皆是，信息化建设中出现这样那样的问题更是不胜枚举。有大量的调查表明，总体上来讲，大约70%的企业IT项目超出预定的开发周期，大型项目平均超出计划交付时间20%~50%，90%以上的软件项目开发费用超出预算。   

　　由于对整个信息化建设的巨大带动作用，以电子政务为核心的政府信息化建设更是备受世界各国的重视。我国政府信息化建设虽然起步相对较晚，但发展十分迅速，自1998年提出政府上网工程，到2002年将电子政务列入我国当年落实的十大科技任务，特别是国务院信息化领导小组2002年8月"关于我国电子政务建设的指导意见"的出台，我国的政府信息化建设一浪高过一浪，各级政府都在紧锣密鼓地搞规划、上项目，一个从中央到地方的电子政务建设热潮正在我国蓬勃兴起。根据国务院发展研究中心高级研究员邓寿鹏预测："全国电子政务建设市场规模大约在1800-2000亿元之间"。如此大规模的政府信息化建设，对政府信息化工程项目的管理提出了一个巨大的挑战。  

  
　　目前政府信息化工程项目由于管理跟不上造成的主要问题包括：（1）很多项目实施质量达不到预期的要求，如大量软件系统的功能与实际要求不相符，建成后无法投入使用或不好用而被最终用户弃用；（2）很多项目的实施不能按期完成；（3）很多项目的实施费用超出预算；（4）绝大多数项目对实施完成后的维护、修改、升级没有完整的持续完善规划和预算计划，把项目实施完成看作是整个项目的结束，结果造成大量的短命系统；（5）项目审批把关不严，低水平重复建设现象严重；（6）一些项目招投标过程不规范甚至存在暗箱操作；（7）一些项目的建设中出现腐败现象。   

　　面对上述有目共睹的问题，政府管理部门、业主、实施方、研究人员都认识到了加强政府信息化项目管理的必要性和紧迫性，但目前普遍认为造成上述问题的主要原因是监理制度的缺失（邓波、何忠民，2003；李健，2004；徐全平，葛乃康，2005），因此，政府信息化监理制度应运而生。 

   
　　2．我国政府信息化监理制度建设的现状   

　　我国各级政府部门已经出台了一些政府信息化工程监理规定与规范，如：（1）信息产业部发布了《信息系统工程监理暂行规定》（信部信[2002]570号）及与之配套的《信息系统工程监理单位资质管理办法》和《信息系统工程监理工程师资格管理办法》；（2）国家标准化委员会2003年颁布了《信息化工程监理规范》；（3）北京、深圳、浙江省等地方也出台了类似的信息化工程监理实施办法。另外，还有早在1995年原电子工业部出台的《电子工程建设监理规定(试行)》。

    
　　其中，信息产业部出台的《信息系统工程监理暂行规定》最具权威性，它对信息系统工程监理的定义、范围和内容作了规定：   

　　定义  信息系统工程监理是指依法设立且具备相应资质的信息系统工程监理单位，受业主单位委托，依据国家有关法律法规、技术标准和信息系统工程监理合同，对信息系统工程项目实施的监督管理。 

　　范围  要求5类信息系统工程必须实施监理：（a）国家级、省部级、地市级的信息系统工程；（b）使用国家政策性银行或者国有商业银行贷款，规定需要实施监理的信息系统工程；（c）使用国家财政性资金的信息系统工程；（d）涉及国家安全、生产安全的信息系统工程；（e）国家法律、法规规定应当实施监理的其他信息系统工程。 　

   
　　 规定所称信息系统工程是指信息化工程建设中的信息网络系统、信息资源系统、信息应用系统的新建、升级、改造工程。它涵盖计算机工程、网络工程、通信工程、结构化布线工程、智能大厦工程、软件工程、系统集成工程以及有关计算机和信息化建设的工程及项目。

　　内容  监理的主要内容是对信息系统工程的质量、进度和投资进行监督，对项目合同和文档资料进行管理，协调有关单位间的工作关系。  

  
　　二、IT监理的局限性   

　　如上所述，我国政府出台IT项目监理制度的初衷是期望解决信息化，特别是政府信息化项目建设中出现的诸如质量不合格、超工期、超预算等问题。这样的出发点无疑是好的，但IT监理本身具有局限性，仅仅依靠监理无法解决目前信息化项目建设中出现的种种问题。

    
　　1．目前定位的监理立场无法实现监理的公正性 

   
　　何为监理？监理是某执行机构和执行者，根据相应的法律准则，对其管辖事项范围的有关行为主体实施监督、控制和管理；维护有关主体的正当行为，制止其违法行为；并采取相应组织协调措施，协助有关主体达到其预定目标。它是协调有关主体行为权益的最佳运行机制。由此可见，站在公正的独立第三方立场，对项目实施监督、控制，并协调双方的工作关系，是监理最主要的职责，独立性是监理行业赖以存在并得以发展的信条和灵魂。虽然《信息系统工程监理暂行规定》第十条规定，"从事信息系统工程监理活动，应当遵循守法、公平、公正、独立的原则"，但对独立性并没做明确要求。 

   
　　目前，在实际工作中对IT监理定位的理解主要有两种观点： 

   
　　第一种：站在业主立场，维护业主利益。这种观点认为，在项目实施中，监理单位的实际作用就是代表客户对承建单位的活动和成果进行监督，提出监理报告，并向客户汇报，当然它也可以在客户的授权下代表客户指示承建单位。虽然有客户、监理单位和承建单位三个实体，但实际上对承建单位来讲，应该是两方的模式，即客户和承建单位，而监理单位是客户的一部分。客户出资购买监理服务使监理人员在短期内成为自己的一部分，用于弥补自己的不足。换句话说，监理是社会化分工的产物，是属于外包服务的一种（张扬，2002）。 

   
　　第二种：站在第三方立场，为业主服务。这种观点认为，IT监理方代表业主利益，保护投资、控制质量、确保进度；并站在第三方的立场，公平对待工程各方，确保公正性、公平性、公开性。这种观点在目前最具代表性，如较早引入监理的北京"金网工程"业主就公开宣称："我们对监理机构的定位是：独立于用户方和开发方（主要是开发方）的第三方，但是站在用户的立场上。它受用户方项目办的领导，它不直接对工程行使决定权，而是通过全面监督开发方负责的工程，发现问题，定期或不定期地向用户方提出建议，作为决策依据。显然，我们对金网工程监理的定位是有别于建筑工程监理的。这样做的一个目的是尽量避免监理方直接与开发方发生矛盾，造成工作上的障碍"（胡晓阳，2001）。  

  
　　第一种观点将监理方的立场定位在业主立场，其错误是显而易见的。正如一些业内人士所指出的，监理最大的原则就是公正、科学、诚信、守法，监理方首先是公正、中立的第三方。第二种观点给监理的定位是自相矛盾，不可能实现，真正的第三方必然是对甲乙双方都要负责的，不可能只为一方服务。

  
　　两种观点看似不同，其实本质一样，都认为监理是为业主方服务的。产生这两种观点的根源是相同的：既然监理公司是和业主签的合同，那么自然就应当为业主服务。其实这种推理并没有错，业主出钱买的就是能解决IT项目实施中因自身力量不足而出现的种种问题的服务，错的是开错了药方，他们实际需要的是咨询和代理，而不是监理。 

   
　　2．不是所有的IT项目都符合监理的条件

    
　　实施监理制度的工程项目必须满足下列两个必要条件：  

  
　　（1）工程质量不可测，即所实施的工程项目，其质量无法在验收时进行检测；或工程不可返工，即虽然工程质量在事后可以测量，但不可更改，或者说更改需要付出极大的成本。两种情况都需要通过监督建设过程来控制质量。

　　（2）工程建设过程不具创造性。一项创造性的工程其过程、结果都具有较大的不确定性，不可能完全按照既定的规范、标准实施工程，如实施监理则无据可依。另外，一项创造性的工程其实施过程也是知识产权的形成过程，如对这样的工程实施监理，实施方的知识产权自然无法得到有效保护。   

    在《信息系统工程监理暂行规定》规定应当实施监理的信息网络系统、信息资源系统、信息应用系统这三类系统中，后两类系统不满足上述条件，首先，这两类系统建成后质量是完全可测的，如果达不到合同规定的要求系统一般也是可返工的，其次，由于不同业主需求的差异较大，这两类系统都是因业主而异的带有个性化的解决方案，而且带有创造性的方案设计一般也都是由实施方来完成的，在设计与实施不分离的情况下，工程也不满足非创造性的条件。对于信息网络系统，由于往往涉及到地下埋线、墙内暗线布置等难以返工的部分，同时这类工程创造性的成分相对较少，实施监理基本具备条件。   

    总体来说，IT项目中只有一小部分满足监理的条件。IT项目监理制度的拥护者中，很多实际上是在没有明白监理存在前提的情况下，不分青红皂白地照搬建筑工程的建设模式。

　　3．咨询、监理、代理共同发挥作用才能有效解决目前政府信息化中出现的种种问题   

　　 归纳起来，人们期望监理制度解决两类问题：①解决因业主方IT技术力量不足而导致的种种问题。如前期需求不明确、要求不确切；中期质量不能把关；后期项目验收无能力等。②解决因对实施方缺乏监督机制而导致的质量不合格、超工期、超预算等问题。这样的初衷无疑是好的，问题是监理不是万能的，指望监理包医百病是不现实的。   

　　导致政府信息化项目出现种种问题的根源（深层次原因）大致有三个方面：一是认识误区，如重硬轻软、重技术轻管理、重建轻用、重建设轻完善；二是自身IT力量不足；三是项目管理机制不完善。下表简要分析了3方面原因是如何引起前述问题的，并提出了解决思路。   

    　　　　　　表1导致政府信息化项目种种问题的根源